Essay: Weg met het Transitiedenken

“De framing van de drie decentralisaties in termen van majeure transities is een gevaarlijke normatieve uitspraak”, betoogt Pauline Meurs in dit essay. “Deze begrippen getuigen van een ongewenste reductie van de werkelijkheid en ongepaste arrogantie.”

De drie decentralisaties in het sociale domein – die anderhalf jaar geleden een wettelijke basis hebben gekregen maar op vele plaatsen al veel eerder zijn begonnen en op andere plaatsen nog net uit de startblokken komen – hebben het predicaat ‘transitie’ gekregen, soms zelfs: ‘transitie’ én ‘transformatie’. Deze begrippen getuigen aan de ene kant van een ongewenste reductie van de werkelijkheid en aan de andere kant van een ongepaste arrogantie.

Het meest geliefde duo is in dit verband: ‘Van de systeemwereld naar de leefwereld’; van de wereld van de bureaucratie, de regels en de protocollen naar de wereld van de mensen met hun eigen vragen en wensen. En hier komt de ‘kolonisering van de leefwereld’ van Habermas goed van pas.

De these van Habermas is dat met de uitbouw van de verzorgingsstaat er een onbalans is ontstaan tussen de leefwereld en de systeemwereld, waarbij de systeemwereld de overhand heeft gekregen. Habermas houdt echter een vurig pleidooi voor het goede evenwicht tussen beide werelden. Het idee dat we van de systeemwereld naar de leefwereld moeten gaan, zou hem een gruwel zijn.

Van A naar Beter is kortom misschien een aansprekende slogan voor het werken aan het wegennet, maar past niet bij de domeinen van zorg en maatschappelijke ondersteuning.

Goed en fout

De tegenwerping zou kunnen zijn dat het alleen maar om woorden gaat. Dat het natuurlijk complexer is, maar dat het zeker helpt om het wat simpeler op te schrijven om ‘de mensen in beweging’ te krijgen. Was dat maar waar! De framing van de drie decentralisaties in termen van majeure transities is een gevaarlijke normatieve uitspraak.

Zoals het tot nu toe geregeld en georganiseerd was, is het slecht en dat moet anders en na de transities wordt het beter. Er is dus sprake van een waardering en een beoordeling in termen van goed en fout, dat is nog tot daar aan toe. Maar wat was er dan precies niet goed? En wat gaat er na de transitie beter worden?  Juist omdat de samenleving complexer is dan menig bestuurder en beleidsmaker zou wensen, zijn op deze makkelijke vragen geen eenduidige antwoorden te geven. De vraag van Lucide of ‘de transitie het besef van de noodzaak tot transformatie heeft vergroot’ is dan ook een goed voorbeeld van een normatieve lading waar naar mijn oordeel niet genoeg tegen gewaarschuwd kan worden.

Nu al – anderhalf jaar na dato – is er een bijna onweerstaanbare behoefte  om de thermometer ter hand te nemen en te bepalen hoe het er voor staat. De vraag is wat er dan gemeten wordt.

Uiteenlopende doelstellingen

De decentralisaties staan voor verschillende, zeer uiteenlopende doelstellingen: Het vergroten van de positie en de invloed van het lokaal bestuur in het sociaal domein en dus het maken van verschillen in beleidskeuzes tussen gemeenten. Het versterken van de lokale democratie. Het leveren van maatwerk – dicht bij de burger – en het versterken van diversiteit in zorgaanbod en werkwijzen. Het versterken van de rol van professionals in de domeinen zorg en ondersteuning. Het vergroten van de horizontale afstemming en integratie tussen verschillende domeinen (zorg, ondersteuning, huisvesting, werk en onderwijs). Het doorvoeren van bezuinigingen. De verantwoordelijkheid weer bij de burger terug leggen. Het ontwerpen en inrichten van de verzorgingsstad (in plaats van de verzorgingsstaat). Deze doelstellingen zijn allemaal te vinden in wetsteksten, memories van toelichting en beleidsnota’s.  En ik heb maar een selectie gemaakt, de lijst zou veel langer kunnen zijn.

De onderbouwingen voor het doorvoeren van deze majeure decentralisaties zijn op de keper beschouwd niet makkelijk te vinden en worden overwegend in generieke termen gepresenteerd, waarbij uiteraard wel de hierboven genoemde doelstellingen zijn terug te vinden. De redenering loopt grosso modo als volgt: met de uitbouw van de verzorgingsstaat is het recht op zorg voor iedereen mogelijk gemaakt. Maar de prijs is hoog: de zorg is geanonimiseerd geraakt en het gevoel van eigenaarschap bij burgers/klanten is teniet gedaan. De bureaucratische logica die gepaard gaat met een stelsel rechten, aanspraken en plichten verhoudt zich steeds slechter tot de logica van zorgen waar vooral empathie, erkenning, persoonsgerichte behandeling en bejegening centraal staan. Het particulier initiatief en de eigen verantwoordelijkheid van burgers zijn te zeer gedisciplineerd geraakt in een mal van regels, rechten en plichten en algemeen geldende kwaliteitscriteria.

Daar komt bij dat de generieke probleemanalyse in termen van de oplossing wordt gepresenteerd: te weinig eigen verantwoordelijkheid voor burgers, knellende regels van de bureaucratie en de oplossing is dan meer eigen kracht voor burgers, meer regelruimte et cetera…

Een tweede onderbouwing is veel praktischer van aard: de onvermijdelijke kostenstijging als er niet wordt ingegrepen. Het antwoord is simpel: bezuinigen. De facto vindt er met de decentralisaties een afwenteling van kosten plaats naar gemeenten en naar burgers. Er wordt niet zozeer minder zorg verleend, er wordt alleen niet meer – of minder – voor betaald.

Inconsistenties

Een derde kwestie die speelt, heeft de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving  beschreven in zijn advies Verlangen naar samenhang; over systeemverantwoordelijkheid en pluriformiteit. In dat advies laten we zien dat het begrip systeemverantwoordelijkheid staat voor een vorm van sturing waarbij de rijksoverheid de kaders bepaalt, om zo meer ruimte te geven aan de partijen in het veld. De overheid zorgt voor overzicht, voor een hoeder van het systeem (het stelsel) en bevordert dat er samenhang en afstemming is (voorbeeld is de mantra: ‘één kind, één gezin, één plan’). Het lokale bestuur kan binnen de gegunde ruimte eigen beleid maken.

In het advies laten we zien dat de praktijk vaak anders is. Handelen op grond van systeemverantwoordelijkheid is niet neutraal, de ruimte is begrensd door opvattingen over wat wel en niet geoorloofd is. Jammer genoeg gaat het zelden over die onderliggende aannames, maar we zien in de praktijk wel hoe het werkt. Twee voorbeelden:  er wordt een ‘aanjaagteam verwarde personen’ in het leven geroepen door de Ministeries van VWS, VenJ en de VNG. Onder het mom van systeemverantwoordelijkheid wordt een ingewikkeld  en zeer dringend vraagstuk waar maatwerk, wikken en wegen, zorg en erbij blijven belangrijk zijn, verplaatst naar een landelijk team dat gaat categoriseren, definiëren, kennis-overstijgende protocollen ontwikkelen en pleiten voor een ‘sluitende aanpak’. Een volledig doel-rationele benadering van diffuse vragen die geladen zijn met meerdere betekenissen. Waar is de ruimte gebleven? Het verschil? Het van geval tot geval handelen?

Een ander voorbeeld is de recente oprichting van een interventieteam voor de verpleeghuiszorg. In plaats van de verantwoordelijkheid te laten waar deze thuis hoort en daar verbeteracties in gang te zetten, wordt een landelijk team aan het werk gezet dat niet is ingebed in de praktijk van de zorg (maatwerk, weet u nog) en evenmin over de competenties en situationele kennis beschikt om vermeende kwaliteitsproblemen op te lossen.

Kort en goed, ruimte wordt met de mond beleden maar als het even niet mee zit, of er is een incident, dan worden de doelstellingen van de decentralisatie en de keuze voor een andere vorm van sturing, terzijde geschoven.

En daar waar een rijksoverheid juist wel acte de présence moet geven is het stil. Wat zijn dan de onderliggende aannames over wat het goede is?  Welke verschillen zijn wel acceptabel en welke niet meer? Wanneer is sprake van ongewenste uitsluiting en hoe wordt dat bewaakt?

Leefsystemen

Mijn voorstel is om de decentralisaties niet meer in termen van een al of niet geslaagde transitie te beoordelen en radicaal afscheid te nemen van allerlei evaluatie-arbeid. De toegevoegde waarde is beperkt, de verschillen zijn groot en het risico is dat deze evaluaties vooral zullen leiden tot uniformering en standaardisering. De tekenen hiervan zijn nu al zichtbaar. Wat dan wel?

De Transitiecommissie Sociaal Domein stelde in haar eerste brief het dilemma van de ‘dubbele verlangens’ aan de orde. Deze dubbele verlangens zijn er in veelvoud. Streven naar lokaal maatwerk aan de ene kant en de behoefte aan zekerheid en duidelijkheid aan de andere kant. Streven naar meer experimenteerruimte en innovatie, maar ook meer vraag naar protocollen en professionele standaards. Dubbele verlangens zijn niet makkelijk met elkaar te verenigen, de kunst is om elke keer opnieuw tot een afweging te komen.

Het heeft weinig toegevoegde waarde om te blijven aanschoppen tegen ‘het systeem’ of ‘de ’regels. En de slagzin ‘van systeemwereld naar leefwereld’ zou ritueel begraven moeten worden; die zet ons op het verkeerde been. Beide werelden zijn van waarde en zijn elkaars voorwaarde.

Essentieel lijkt mij de queeste naar goede leefsystemen  (met dank aan Lieke Olderhof en Roland Bal). Bij goede leefsystemen gaat het om werkzame combinaties. ‘Bricoler’( knutselen)  is een belangrijke vaardigheid en daar hoort ook systematisch werken bij. Goede leefsystemen vragen aan de ene kant een gelijke behandeling voor de wet, zonder aanzien des persoons (rechtstatelijk principe) en aan de andere kant een ongelijke behandeling, maatwerk met aanzien des persoons (verzorgingsstatelijk principe). Beide principes zijn tegelijk aan de orde en soms fundamenteel met elkaar in strijd. Beide dienen te worden gekoesterd.

Bij goede leefsystemen hoort het denken over kwaliteit in meervoud en daarnaar handelen. Het is aan bestuurders en toezichthouders om die pluriformiteit te erkennen en aandacht te vragen voor de wijze waarop de weging van verschillende belangen en verschillende visies op het goede heeft plaatsgevonden. Dan pas kan zorg worden geboden die past bij wat mensen nodig hebben én waar zij recht op hebben.

Pauline Meurs is voorzitter Raad voor Volksgezondheid en Samenleving en hoogleraar bestuur van de gezondheidszorg aan de Erasmus Universiteit Rotterdam